基層綜合行政執(zhí)法權的政策脈絡與理論思考

　　基層治理是國家治理的基石。完善基層綜合行政執(zhí)法制度、規(guī)范行政執(zhí)法權行使是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容。梳理基層綜合行政執(zhí)法權的政策脈絡，對于推進和完善基層治理具有十分重要的現(xiàn)實意義。

　　綜合行政執(zhí)法權的“放”與“收”

　　隨著城鎮(zhèn)化進程的加速推進，城市管理、市場監(jiān)管等關鍵領域的執(zhí)法事項呈現(xiàn)持續(xù)性增長。與此同時，執(zhí)法矛盾的數(shù)量和復雜性也在急劇上升，如何規(guī)范行政執(zhí)法權行使成為一個亟須解決的問題。在此背景下，1996年3月，《行政處罰法》應運而生。該法規(guī)定了行政處罰權的種類、設定及行使程序，首次確立相對集中行政處罰權制度。這一制度允許政府內(nèi)部對行政處罰權的行使進行調(diào)整，以消解以往分散賦權、多頭執(zhí)法、職責交叉等種種弊病。1996年4月，國務院發(fā)布《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》，明確提出要積極探索建立有利于提高行政執(zhí)法權威和效率的行政執(zhí)法體制。1999年11月，國務院發(fā)布《關于全面推進依法行政的決定》，提出“繼續(xù)積極推進相對集中行政處罰權的試點工作，并在總結試點經(jīng)驗的基礎上，擴大試點范圍”的要求。隨后，2000年國務院辦公廳又印發(fā)《關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》，對推進“相對集中行政處罰權”工作進行部署。2002年國務院發(fā)布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，該決定在全國范圍內(nèi)普遍推進相對集中行政處罰權，此時主要聚焦于城市管理領域。同年10月，中央決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊伍、實行綜合行政執(zhí)法的試點工作，改革范圍從城市管理領域擴大到文化市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸管理等更多領域，改革重點也由相對集中行政處罰權向綜合行政執(zhí)法轉變。2003年，中央編辦、國務院法制辦發(fā)布《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知》，就“相對集中行政處罰權”與“綜合行政執(zhí)法試點”的工作銜接作了安排。此后，綜合行政執(zhí)法改革被正式提上議程，這可以被視為對相對集中行政處罰權改革的進一步延伸和深化。這一改革不僅將監(jiān)督、處罰、強制等不同的職責和權限進行綜合，還在組織層面對相關部門的職能設定、機構設置、人員編制進行全面調(diào)整，其目的在于解決長期存在的“九龍治水”現(xiàn)象和機構膨脹問題，以提高行政執(zhí)法的整體效能。

　　然而，在具體改革實踐中，綜合行政執(zhí)法試點工作并未達到預期的效果。由于涉及的層級、部門、行業(yè)眾多，利益關系盤根錯節(jié)，加之頂層設計并未對各類問題進行全面而規(guī)范的指導，導致權責交叉、重復執(zhí)法等問題仍然存在。為解決這些問題，自黨的十八大以來，我國加大綜合行政執(zhí)法體制改革的力度，將其作為全面深化改革和法治政府建設的重點任務進行推進。2014年10月，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要大幅減少市縣兩級執(zhí)法隊伍種類，探索分領域、跨部門綜合執(zhí)法的新模式。2015年4月，中央編辦印發(fā)《關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》，確定在全國22個省（自治區(qū)、直轄市）的138個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點，從而大大擴展了改革的范圍和深度。在城市管理領域，同年12月，中共中央、國務院聯(lián)合下發(fā)《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，明確提出在狹義上的城市管理執(zhí)法領域集中行使行政處罰權，并在市縣兩級開展大部制改革，將管理和執(zhí)法職能進行整合，統(tǒng)一納入城市管理機構。在環(huán)保領域，2016年，中央提出實行對省級以下環(huán)保機構執(zhí)法進行垂直管理，探索建立跨地區(qū)的環(huán)保機構，將環(huán)境執(zhí)法權上收到市級環(huán)保部門。隨著改革的不斷深入，綜合執(zhí)法的范圍也逐漸擴展到市場監(jiān)管、交通運輸、文化市場、應急管理等其他領域。近年來，執(zhí)法體制改革又與基層治理體系建設相結合，更加注重基層綜合執(zhí)法體制機制的完善。2021年，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》提出，“根據(jù)本地實際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”。這一改革措施在全國范圍內(nèi)得到廣泛的推廣和實施，大部分省份相繼出臺行政執(zhí)法權的下放文件，以推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。

　　根據(jù)廣東省委和省政府分別在2019年和2020年下發(fā)的《關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革完善基層治理體系的意見》《關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》，各地級以上市自2021年開始向鎮(zhèn)（街道）下放數(shù)量不等的行政執(zhí)法權。近兩年來，廣東省一些地級以上市開始重新審視之前下放到鎮(zhèn)級的綜合行政執(zhí)法權，并逐步進行回收。2022年3月，廣東省人民政府積極響應《國務院關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》，并提出實施意見，要求“依法穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革”，強調(diào)市縣兩級政府應適時組織對行政處罰權下放鎮(zhèn)街的實施情況進行評估。若評估結果顯示某些行政處罰事項專業(yè)性強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）確實無法有效承接，則應及時收回相關權力。自2022年7月以來，揭陽、江門、佛山、中山、清遠等地紛紛發(fā)布公告，宣布收回部分之前下放給鎮(zhèn)街的執(zhí)法事項，并對執(zhí)法職權進行動態(tài)調(diào)整。這一系列行動表明，地方政府正在根據(jù)實際情況和需求，靈活調(diào)整執(zhí)法權的分配和行使方式。

　　綜合行政執(zhí)法體制改革作為一項系統(tǒng)性工程，與基層行政體制改革、簡政強鎮(zhèn)等改革交織相伴。從最初的相對集中行政處罰權，到開展綜合行政執(zhí)法，再到縱向上的執(zhí)法重心下移、權限下放與回收，這一系列漸進過程都旨在不斷探求更好的治理方案。而多輪事權調(diào)整仍未停止，始終依據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)在治理能力的變化來尋找能夠最大化各方利益、最優(yōu)化治理效果的平衡點。這種動態(tài)調(diào)整的過程旨在探求事權調(diào)整存在的問題及背后的原因，以不斷優(yōu)化權力在不同層級、部門間的配置，理順行政執(zhí)法的體制機制，最終改善政府內(nèi)部關系以及政府與社會的關系。

　　事權下放的承接狀況

　　盡管事權下放的“數(shù)目”龐大，但是下級政府在承接過程中的“質量”卻并不理想。目前，事權下放后主要存在以下問題。

　　一是權?。盒姓嘞拶x予不到位。事權下放后，基層政府在執(zhí)法過程中往往面臨權限不足的問題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體的執(zhí)法情境中，往往缺乏與其職責相稱的行政強制權限，強制程序又比較煩瑣和麻煩。這就導致基層在具體的執(zhí)法情境中要么束手無策，要么程序不當。另一方面，上級政府作為委托方，通過制造煩瑣漫長的執(zhí)法程序，以保證代理方執(zhí)法的公允，而這又導致了執(zhí)法效率的低下。同時，上級政府擔心鎮(zhèn)級政府濫用下放的權力，導致執(zhí)法不公，開始重新收回權力，以維護公共利益和社會穩(wěn)定。

　　二是力?。亨l(xiāng)鎮(zhèn)承接能力不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在承接事權過程中，往往面臨人財物等資源不足。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，工作質量要求不斷提高：首先是精細化管理使得工作重心從結果導向轉為過程導向，要求基層政府更加注重細節(jié)；其次是工作程序煩瑣，尤其是執(zhí)法程序要求非常繁雜，使得基層執(zhí)法人員面臨巨大的壓力；最后是隨著職責定位的轉變，基層政府越來越強調(diào)以服務為主。從實踐調(diào)研來看，事權下放后，基層需要花費大量的時間來熟悉新業(yè)務，缺乏相應的系統(tǒng)學習機制，從而增加了基層承接事權的難度。

　　三是責任多：事權下放導致責任轉移。由于當前問責形勢較為嚴峻，許多縣級部門產(chǎn)生讓鎮(zhèn)級政府兜底的思想，將復雜、棘手、易問責的案件借事權下放、屬地管理的緣由交給基層政府辦理。這既增加了基層政府的工作負擔，也可能導致鎮(zhèn)級政府在面對復雜問題時無法有效應對。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)級政府希望上收的事權主要涉及兩方面：一方面是歷史積案問題，現(xiàn)階段無法妥善解決多年前的歷史遺留問題，基層政府面臨巨大的壓力；另一方面是上級相關部門在事權下放后一放了之類的事務，卻以考核的名義下壓任務、強制要求完成，又未能做好工作銜接和回應鄉(xiāng)鎮(zhèn)請求的問題，導致基層政府難以有效行使事權。

　　事權回收的深層原因

　　事權回收不是一個簡單的權力調(diào)整過程，它涉及復雜的系統(tǒng)運作和多方利益的考量。想要破解長期以來“收—放怪圈”的謎題，剖析事權回收的原因是其重點。

　　首先，事權回收涉及“放—收”的循環(huán)過程。在該過程中，上級政府嘗試通過下放事權來激發(fā)基層活力，但是，鎮(zhèn)級政府普遍建議收回一些專業(yè)性較強、縣級職能部門在鎮(zhèn)級有派出機構、歷史遺留問題多、下放后辦案質量下降以及基層治理實際效果不好的事項。這表明事權下放并不總是能夠實現(xiàn)預期效果，有時甚至會導致基層治理混亂和執(zhí)法風險增加。加之一些事項的邊界本身比較模糊，下放后的推諉扯皮問題嚴重。

　　其次，條塊關系和責任歸屬不清晰。在事權劃分過程中，縣級政府往往更注重執(zhí)法效率的提升，而忽略了執(zhí)法風險的承擔?？h級職能部門更容易將自身角色從執(zhí)行者變?yōu)榭己苏?；并且，按照“能放則放，應放盡放”的原則將大量的權限賦予鎮(zhèn)級政府，看似權力“迅速擴大”，實則是管理責任和風險的加大。除了正式的委托和下放方式外，還有許多事項通過交辦的方式傳達，在前二種情況下鎮(zhèn)級具有法定行使權力，后一種情況則沒有。在實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于上級的任務通常是統(tǒng)一安排和執(zhí)行，沒有明確的責任歸屬和考核標準，容易產(chǎn)生執(zhí)法風險。這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對上級任務時常常感到無所適從，難以有效履行職責。

　　最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法尚未實現(xiàn)“還權于民”。綜合行政執(zhí)法改革的初衷就是在政府監(jiān)管和人民發(fā)展之間找到一個平衡點，實現(xiàn)“還權于民”。從根本上來看，該項改革不是簡單把權力從縣級轉移到鎮(zhèn)級，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能采用縣級以上地方政府的執(zhí)法模式，執(zhí)法手段也不只是處罰，還有說服和提醒。在實際操作中，改革精神無法被細致地量化到各個鎮(zhèn)的實際情況，導致改革目標難以被精確地表述出來。此外，事權改革的核心目的在于高效便民，然而歷次改革都過于重視放權而忽略了配套措施的建設和規(guī)范性的提升。這導致縱向權責結構存在鎮(zhèn)級政府責大權小、權責不清晰等問題，橫向權責結構存在政府對社會事務包攬過多、承擔責任過重等問題。

　　事權承接與否的理論思考

　　事權下放通常是為了提高地方政府的自主性和應對能力，使其能夠更快速、更有效地滿足當?shù)氐男枨?，提高政府的效率和響應性。然而，事權回收則可能暗示著上級政府對下放的事權失去信任或認為其存在風險。當鎮(zhèn)級政府的行為可能損害社會公平或引發(fā)社會風險時，上級政府就需要進行干預。

　　其一，從上下級關系的維度來看，事權下放與回收體現(xiàn)了層級節(jié)制和代理關系之間的互動。層級節(jié)制強調(diào)各級政府間的垂直關系，要求下級服從上級的指揮和監(jiān)督，以確保政策的統(tǒng)一性和執(zhí)行的高效性。但在實際運作中，由于信息不對稱和利益差異，上級政府可能出于對鎮(zhèn)級政府的擔憂或不信任，選擇重新收回下放的權力。當作為代理人的鎮(zhèn)級政府行為不符合作為委托人的上級政府期望時，上級政府則會采取事權回收來糾正這種行為。同時，由于事權執(zhí)行認知差異，上級政府更注重綜合行政執(zhí)法的質量和標準，而鎮(zhèn)級政府則更關注行政執(zhí)法的成本和地方實際情況。這種差異可能導致上級政府認為事權下放降低了執(zhí)法質量和水準，從而選擇進行事權回收。

　　其二，事權下放與回收是一個動態(tài)演進的過程，需要根據(jù)實際情況進行調(diào)整和優(yōu)化。一方面，放權的前提是“能放”，即綜合評估認為能夠下放的才下放，不能下放就保留甚至回收。改革必須遵循“成熟一批、下放一批”的原則，在鎮(zhèn)級具備了承接能力以及能夠較好地履行職能時，才能最終將權力下放。對于適合基層的綜合行政執(zhí)法事權，應當繼續(xù)推動事權下放，并加強后續(xù)跟蹤反饋，確保事權下放后的有效執(zhí)行。另一方面，事權下放改革是一個系統(tǒng)性工程，須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各子系統(tǒng)的改革，避免單兵突進。這意味著事權劃分不僅是上下級政府之間的事權、職責轉移，還涉及層級間、部門間人財物和組織機構的深層次調(diào)整。因此，需要以簡政放權為抓手，以政府權力調(diào)整為突破口，帶動或配套其他方面的改革，從而進一步創(chuàng)新和優(yōu)化行政體制，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　其三，在事權下放與回收的過程中，應注重事權劃分的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性。事權下放通過減少、優(yōu)化事權的方式達到簡政的目的，提高政府治理的效率和效果。這既意味著事權在政府內(nèi)部不同層級間劃分調(diào)整，也涉及政府與市場、社會間的劃分調(diào)整。一直以來，事權下放都僅僅關注上級向鎮(zhèn)級下放什么，忽略了是否可以取消鎮(zhèn)級的某些事權（如將審批改為備案，或直接審批），忽略了如何簡化事權的行使（尤其是監(jiān)管執(zhí)法類）。因此，推進事權下放改革要在精簡事權上下功夫，由上級法制部門統(tǒng)籌評估，嚴格依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，取消能夠取消的事權，轉移能夠轉移的事權，并對保留事權的環(huán)節(jié)、程序、執(zhí)行方式等進行優(yōu)化、簡化，做到精簡事權、依法下放。

　　【本文系國家社科基金項目“基層政府事權承接的現(xiàn)狀、邏輯及優(yōu)化路徑研究”（22BZZ108）階段性成果】

　　（作者系華南理工大學公共管理學院教授）

　　責任編輯：姜曉磊