基層綜合行政執(zhí)法權(quán)的政策脈絡(luò)與理論思考

　　基層治理是國家治理的基石。完善基層綜合行政執(zhí)法制度、規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)行使是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。梳理基層綜合行政執(zhí)法權(quán)的政策脈絡(luò)，對于推進(jìn)和完善基層治理具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　綜合行政執(zhí)法權(quán)的“放”與“收”

　　隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市管理、市場監(jiān)管等關(guān)鍵領(lǐng)域的執(zhí)法事項呈現(xiàn)持續(xù)性增長。與此同時，執(zhí)法矛盾的數(shù)量和復(fù)雜性也在急劇上升，如何規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)行使成為一個亟須解決的問題。在此背景下，1996年3月，《行政處罰法》應(yīng)運(yùn)而生。該法規(guī)定了行政處罰權(quán)的種類、設(shè)定及行使程序，首次確立相對集中行政處罰權(quán)制度。這一制度允許政府內(nèi)部對行政處罰權(quán)的行使進(jìn)行調(diào)整，以消解以往分散賦權(quán)、多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉等種種弊病。1996年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》，明確提出要積極探索建立有利于提高行政執(zhí)法權(quán)威和效率的行政執(zhí)法體制。1999年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，提出“繼續(xù)積極推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍”的要求。隨后，2000年國務(wù)院辦公廳又印發(fā)《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，對推進(jìn)“相對集中行政處罰權(quán)”工作進(jìn)行部署。2002年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，該決定在全國范圍內(nèi)普遍推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)，此時主要聚焦于城市管理領(lǐng)域。同年10月，中央決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊伍、實(shí)行綜合行政執(zhí)法的試點(diǎn)工作，改革范圍從城市管理領(lǐng)域擴(kuò)大到文化市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理等更多領(lǐng)域，改革重點(diǎn)也由相對集中行政處罰權(quán)向綜合行政執(zhí)法轉(zhuǎn)變。2003年，中央編辦、國務(wù)院法制辦發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，就“相對集中行政處罰權(quán)”與“綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)”的工作銜接作了安排。此后，綜合行政執(zhí)法改革被正式提上議程，這可以被視為對相對集中行政處罰權(quán)改革的進(jìn)一步延伸和深化。這一改革不僅將監(jiān)督、處罰、強(qiáng)制等不同的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行綜合，還在組織層面對相關(guān)部門的職能設(shè)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制進(jìn)行全面調(diào)整，其目的在于解決長期存在的“九龍治水”現(xiàn)象和機(jī)構(gòu)膨脹問題，以提高行政執(zhí)法的整體效能。

　　然而，在具體改革實(shí)踐中，綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作并未達(dá)到預(yù)期的效果。由于涉及的層級、部門、行業(yè)眾多，利益關(guān)系盤根錯節(jié)，加之頂層設(shè)計并未對各類問題進(jìn)行全面而規(guī)范的指導(dǎo)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉、重復(fù)執(zhí)法等問題仍然存在。為解決這些問題，自黨的十八大以來，我國加大綜合行政執(zhí)法體制改革的力度，將其作為全面深化改革和法治政府建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行推進(jìn)。2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要大幅減少市縣兩級執(zhí)法隊伍種類，探索分領(lǐng)域、跨部門綜合執(zhí)法的新模式。2015年4月，中央編辦印發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》，確定在全國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，從而大大擴(kuò)展了改革的范圍和深度。在城市管理領(lǐng)域，同年12月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，明確提出在狹義上的城市管理執(zhí)法領(lǐng)域集中行使行政處罰權(quán)，并在市縣兩級開展大部制改革，將管理和執(zhí)法職能進(jìn)行整合，統(tǒng)一納入城市管理機(jī)構(gòu)。在環(huán)保領(lǐng)域，2016年，中央提出實(shí)行對省級以下環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法進(jìn)行垂直管理，探索建立跨地區(qū)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，將環(huán)境執(zhí)法權(quán)上收到市級環(huán)保部門。隨著改革的不斷深入，綜合執(zhí)法的范圍也逐漸擴(kuò)展到市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸、文化市場、應(yīng)急管理等其他領(lǐng)域。近年來，執(zhí)法體制改革又與基層治理體系建設(shè)相結(jié)合，更加注重基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制的完善。2021年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，“根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”。這一改革措施在全國范圍內(nèi)得到廣泛的推廣和實(shí)施，大部分省份相繼出臺行政執(zhí)法權(quán)的下放文件，以推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

　　根據(jù)廣東省委和省政府分別在2019年和2020年下發(fā)的《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革完善基層治理體系的意見》《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》，各地級以上市自2021年開始向鎮(zhèn)（街道）下放數(shù)量不等的行政執(zhí)法權(quán)。近兩年來，廣東省一些地級以上市開始重新審視之前下放到鎮(zhèn)級的綜合行政執(zhí)法權(quán)，并逐步進(jìn)行回收。2022年3月，廣東省人民政府積極響應(yīng)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》，并提出實(shí)施意見，要求“依法穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革”，強(qiáng)調(diào)市縣兩級政府應(yīng)適時組織對行政處罰權(quán)下放鎮(zhèn)街的實(shí)施情況進(jìn)行評估。若評估結(jié)果顯示某些行政處罰事項專業(yè)性強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）確實(shí)無法有效承接，則應(yīng)及時收回相關(guān)權(quán)力。自2022年7月以來，揭陽、江門、佛山、中山、清遠(yuǎn)等地紛紛發(fā)布公告，宣布收回部分之前下放給鎮(zhèn)街的執(zhí)法事項，并對執(zhí)法職權(quán)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。這一系列行動表明，地方政府正在根據(jù)實(shí)際情況和需求，靈活調(diào)整執(zhí)法權(quán)的分配和行使方式。

　　綜合行政執(zhí)法體制改革作為一項系統(tǒng)性工程，與基層行政體制改革、簡政強(qiáng)鎮(zhèn)等改革交織相伴。從最初的相對集中行政處罰權(quán)，到開展綜合行政執(zhí)法，再到縱向上的執(zhí)法重心下移、權(quán)限下放與回收，這一系列漸進(jìn)過程都旨在不斷探求更好的治理方案。而多輪事權(quán)調(diào)整仍未停止，始終依據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)在治理能力的變化來尋找能夠最大化各方利益、最優(yōu)化治理效果的平衡點(diǎn)。這種動態(tài)調(diào)整的過程旨在探求事權(quán)調(diào)整存在的問題及背后的原因，以不斷優(yōu)化權(quán)力在不同層級、部門間的配置，理順行政執(zhí)法的體制機(jī)制，最終改善政府內(nèi)部關(guān)系以及政府與社會的關(guān)系。

　　事權(quán)下放的承接狀況

　　盡管事權(quán)下放的“數(shù)目”龐大，但是下級政府在承接過程中的“質(zhì)量”卻并不理想。目前，事權(quán)下放后主要存在以下問題。

　　一是權(quán)?。盒姓?quán)限賦予不到位。事權(quán)下放后，基層政府在執(zhí)法過程中往往面臨權(quán)限不足的問題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體的執(zhí)法情境中，往往缺乏與其職責(zé)相稱的行政強(qiáng)制權(quán)限，強(qiáng)制程序又比較煩瑣和麻煩。這就導(dǎo)致基層在具體的執(zhí)法情境中要么束手無策，要么程序不當(dāng)。另一方面，上級政府作為委托方，通過制造煩瑣漫長的執(zhí)法程序，以保證代理方執(zhí)法的公允，而這又導(dǎo)致了執(zhí)法效率的低下。同時，上級政府擔(dān)心鎮(zhèn)級政府濫用下放的權(quán)力，導(dǎo)致執(zhí)法不公，開始重新收回權(quán)力，以維護(hù)公共利益和社會穩(wěn)定。

　　二是力?。亨l(xiāng)鎮(zhèn)承接能力不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在承接事權(quán)過程中，往往面臨人財物等資源不足。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，工作質(zhì)量要求不斷提高：首先是精細(xì)化管理使得工作重心從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)為過程導(dǎo)向，要求基層政府更加注重細(xì)節(jié)；其次是工作程序煩瑣，尤其是執(zhí)法程序要求非常繁雜，使得基層執(zhí)法人員面臨巨大的壓力；最后是隨著職責(zé)定位的轉(zhuǎn)變，基層政府越來越強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為主。從實(shí)踐調(diào)研來看，事權(quán)下放后，基層需要花費(fèi)大量的時間來熟悉新業(yè)務(wù)，缺乏相應(yīng)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)機(jī)制，從而增加了基層承接事權(quán)的難度。

　　三是責(zé)任多：事權(quán)下放導(dǎo)致責(zé)任轉(zhuǎn)移。由于當(dāng)前問責(zé)形勢較為嚴(yán)峻，許多縣級部門產(chǎn)生讓鎮(zhèn)級政府兜底的思想，將復(fù)雜、棘手、易問責(zé)的案件借事權(quán)下放、屬地管理的緣由交給基層政府辦理。這既增加了基層政府的工作負(fù)擔(dān)，也可能導(dǎo)致鎮(zhèn)級政府在面對復(fù)雜問題時無法有效應(yīng)對。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)級政府希望上收的事權(quán)主要涉及兩方面：一方面是歷史積案問題，現(xiàn)階段無法妥善解決多年前的歷史遺留問題，基層政府面臨巨大的壓力；另一方面是上級相關(guān)部門在事權(quán)下放后一放了之類的事務(wù)，卻以考核的名義下壓任務(wù)、強(qiáng)制要求完成，又未能做好工作銜接和回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)請求的問題，導(dǎo)致基層政府難以有效行使事權(quán)。

　　事權(quán)回收的深層原因

　　事權(quán)回收不是一個簡單的權(quán)力調(diào)整過程，它涉及復(fù)雜的系統(tǒng)運(yùn)作和多方利益的考量。想要破解長期以來“收—放怪圈”的謎題，剖析事權(quán)回收的原因是其重點(diǎn)。

　　首先，事權(quán)回收涉及“放—收”的循環(huán)過程。在該過程中，上級政府嘗試通過下放事權(quán)來激發(fā)基層活力，但是，鎮(zhèn)級政府普遍建議收回一些專業(yè)性較強(qiáng)、縣級職能部門在鎮(zhèn)級有派出機(jī)構(gòu)、歷史遺留問題多、下放后辦案質(zhì)量下降以及基層治理實(shí)際效果不好的事項。這表明事權(quán)下放并不總是能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期效果，有時甚至?xí)?dǎo)致基層治理混亂和執(zhí)法風(fēng)險增加。加之一些事項的邊界本身比較模糊，下放后的推諉扯皮問題嚴(yán)重。

　　其次，條塊關(guān)系和責(zé)任歸屬不清晰。在事權(quán)劃分過程中，縣級政府往往更注重執(zhí)法效率的提升，而忽略了執(zhí)法風(fēng)險的承擔(dān)。縣級職能部門更容易將自身角色從執(zhí)行者變?yōu)榭己苏?；并且，按照“能放則放，應(yīng)放盡放”的原則將大量的權(quán)限賦予鎮(zhèn)級政府，看似權(quán)力“迅速擴(kuò)大”，實(shí)則是管理責(zé)任和風(fēng)險的加大。除了正式的委托和下放方式外，還有許多事項通過交辦的方式傳達(dá)，在前二種情況下鎮(zhèn)級具有法定行使權(quán)力，后一種情況則沒有。在實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于上級的任務(wù)通常是統(tǒng)一安排和執(zhí)行，沒有明確的責(zé)任歸屬和考核標(biāo)準(zhǔn)，容易產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險。這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對上級任務(wù)時常常感到無所適從，難以有效履行職責(zé)。

　　最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法尚未實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”。綜合行政執(zhí)法改革的初衷就是在政府監(jiān)管和人民發(fā)展之間找到一個平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”。從根本上來看，該項改革不是簡單把權(quán)力從縣級轉(zhuǎn)移到鎮(zhèn)級，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能采用縣級以上地方政府的執(zhí)法模式，執(zhí)法手段也不只是處罰，還有說服和提醒。在實(shí)際操作中，改革精神無法被細(xì)致地量化到各個鎮(zhèn)的實(shí)際情況，導(dǎo)致改革目標(biāo)難以被精確地表述出來。此外，事權(quán)改革的核心目的在于高效便民，然而歷次改革都過于重視放權(quán)而忽略了配套措施的建設(shè)和規(guī)范性的提升。這導(dǎo)致縱向權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)存在鎮(zhèn)級政府責(zé)大權(quán)小、權(quán)責(zé)不清晰等問題，橫向權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)存在政府對社會事務(wù)包攬過多、承擔(dān)責(zé)任過重等問題。

　　事權(quán)承接與否的理論思考

　　事權(quán)下放通常是為了提高地方政府的自主性和應(yīng)對能力，使其能夠更快速、更有效地滿足當(dāng)?shù)氐男枨螅岣哒男屎晚憫?yīng)性。然而，事權(quán)回收則可能暗示著上級政府對下放的事權(quán)失去信任或認(rèn)為其存在風(fēng)險。當(dāng)鎮(zhèn)級政府的行為可能損害社會公平或引發(fā)社會風(fēng)險時，上級政府就需要進(jìn)行干預(yù)。

　　其一，從上下級關(guān)系的維度來看，事權(quán)下放與回收體現(xiàn)了層級節(jié)制和代理關(guān)系之間的互動。層級節(jié)制強(qiáng)調(diào)各級政府間的垂直關(guān)系，要求下級服從上級的指揮和監(jiān)督，以確保政策的統(tǒng)一性和執(zhí)行的高效性。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于信息不對稱和利益差異，上級政府可能出于對鎮(zhèn)級政府的擔(dān)憂或不信任，選擇重新收回下放的權(quán)力。當(dāng)作為代理人的鎮(zhèn)級政府行為不符合作為委托人的上級政府期望時，上級政府則會采取事權(quán)回收來糾正這種行為。同時，由于事權(quán)執(zhí)行認(rèn)知差異，上級政府更注重綜合行政執(zhí)法的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，而鎮(zhèn)級政府則更關(guān)注行政執(zhí)法的成本和地方實(shí)際情況。這種差異可能導(dǎo)致上級政府認(rèn)為事權(quán)下放降低了執(zhí)法質(zhì)量和水準(zhǔn)，從而選擇進(jìn)行事權(quán)回收。

　　其二，事權(quán)下放與回收是一個動態(tài)演進(jìn)的過程，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。一方面，放權(quán)的前提是“能放”，即綜合評估認(rèn)為能夠下放的才下放，不能下放就保留甚至回收。改革必須遵循“成熟一批、下放一批”的原則，在鎮(zhèn)級具備了承接能力以及能夠較好地履行職能時，才能最終將權(quán)力下放。對于適合基層的綜合行政執(zhí)法事權(quán)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推動事權(quán)下放，并加強(qiáng)后續(xù)跟蹤反饋，確保事權(quán)下放后的有效執(zhí)行。另一方面，事權(quán)下放改革是一個系統(tǒng)性工程，須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各子系統(tǒng)的改革，避免單兵突進(jìn)。這意味著事權(quán)劃分不僅是上下級政府之間的事權(quán)、職責(zé)轉(zhuǎn)移，還涉及層級間、部門間人財物和組織機(jī)構(gòu)的深層次調(diào)整。因此，需要以簡政放權(quán)為抓手，以政府權(quán)力調(diào)整為突破口，帶動或配套其他方面的改革，從而進(jìn)一步創(chuàng)新和優(yōu)化行政體制，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　其三，在事權(quán)下放與回收的過程中，應(yīng)注重事權(quán)劃分的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性。事權(quán)下放通過減少、優(yōu)化事權(quán)的方式達(dá)到簡政的目的，提高政府治理的效率和效果。這既意味著事權(quán)在政府內(nèi)部不同層級間劃分調(diào)整，也涉及政府與市場、社會間的劃分調(diào)整。一直以來，事權(quán)下放都僅僅關(guān)注上級向鎮(zhèn)級下放什么，忽略了是否可以取消鎮(zhèn)級的某些事權(quán)（如將審批改為備案，或直接審批），忽略了如何簡化事權(quán)的行使（尤其是監(jiān)管執(zhí)法類）。因此，推進(jìn)事權(quán)下放改革要在精簡事權(quán)上下功夫，由上級法制部門統(tǒng)籌評估，嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，取消能夠取消的事權(quán)，轉(zhuǎn)移能夠轉(zhuǎn)移的事權(quán)，并對保留事權(quán)的環(huán)節(jié)、程序、執(zhí)行方式等進(jìn)行優(yōu)化、簡化，做到精簡事權(quán)、依法下放。

　　【本文系國家社科基金項目“基層政府事權(quán)承接的現(xiàn)狀、邏輯及優(yōu)化路徑研究”（22BZZ108）階段性成果】

　?。ㄗ髡呦等A南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

　　責(zé)任編輯：姜曉磊